Ejecución presupuestaria de la I+D del sector público

Análisis de los niveles de ejecución presupuestaria de la I+D publica a partir de los datos de la Intervención General de Estado (IGAE).

La Intervención General del Estado (IGAE) publicó el 31 de marzo de 2021 los datos de ejecución presupuestaria del sector público estatal correspondientes al ejercicio 2020. El análisis de estos datos permité observar que en 2020 se incrementó, por tercer año consecutivo, el volumen total de recursos efectivamente empleados en la Política de Gasto 46 (Investigación, Desarrollo e Innovación) por parte de los distintos ministerios y organismos con competencia sobre esta materia, hasta los 3.667 millones de euros, 38 millones más que en 2019. El incremento, no obstante, fue sensiblemente inferior a los registrados en 2018 (251 millones) y 2019 (353 millones).

El incremento acumulado es, por lo tanto, de 642 millones de euros si comparamos con el valor de 2017, el mínimo observado en la serie temporal desde que la IGAE ofrece datos (año 2000). Estos recursos adicionales efectivamente ejecutados se dividen a partes iguales entre gasto no financiero (324M€) y gasto financiero (318M€).

Un año más se observa una importante brecha entre los recursos presupuestados o disponibles (7.044 millones de euros,) y los finalmente ejecutados (3.667 millones). De esta manera, la tasa de ejecución presupuestaria del conjunto de recursos disponibles –financieros y no financieros- se sitúa en el 52,1%, la mayor desde 2016 (49,4%).

 

Entre las principales políticas de gasto, la I+D+I fue nuevamente en 2020 una de las que menor tasa de ejecución presupuestaria presentó, por detrás de Comercio, Turismo y Pymes (58,4%), otra de las que menos se ejecuta, y muy lejos de Pensiones, Defensa y Justicia, que lideran el ranking presentando tasas de ejecución superiores al 97%.

Es importante desglosar estos datos agregados que ofrece la IGAE entre gasto no financiero (capítulos 1 a 7 del presupuesto) y gasto financiero (capítulo 8) por su distinta naturaleza y su distinta evolución. En este sentido, la tasa de ejecución presupuestaria del gasto no financiero es del 89,2%, mientras que la del gasto financiero es de tan sólo el 25,1%. 

O, en otras palabras, de entre los recursos disponibles en 2020 para I+D+I que no se emplearon (3.376 millones de euros), 9 de cada 10 corresponden a gasto financiero (3.055 millones de euros) y tan solo 1 de cada 10 corresponde a gasto no financiero (321 millones de euros).

 

Los capítulos 1 a 7 aglutinan transferencias corrientes, inversiones reales, gastos de personal, gastos de capital, gastos corrientes y subvenciones; en conjunto suponen en torno al 40% del total de recursos disponibles de la Política 46. Por su parte, el capítulo 8 contiene los créditos financieros y concentra la mayor parte –en torno al 60%- de los recursos asignados a la Política 46. 

El sector público estatal engloba a la Administración General del Estado (AGE), los Organismos Autónomos, las Agencias Estatales y otros organismos con presupuesto de gastos limitativos.

MEJORA LA EJECUCIÓN DEL GASTO NO FINANCIERO, AUNQUE MENOS DE LO QUE EL PLAN DE CHOQUE HACÍA PREVER

En 2020, la Política 46 disponía de un total de 2.965 millones de euros para los capítulos de gasto no financiero (1 a 7), 64 millones más que en 2019. Se ejecutaron 2.644 millones de euros, 70 millones más que en 2019, de modo que la tasa de ejecución presupuestaria pasó del 88,7% al 89,2%, la mayor desde 2016. Este avance es, sin embargo, inferior al que podría esperarse, a tenor de los compromisos del Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación.

El Plan, presentado por el presidente del Gobierno el 9 de julio de 2020, asignaba fondos por un total de 1.056,4 millones de euros en ayudas directas al sistema de ciencia e innovación, con cargo al presupuesto no financiero de los ejercicios 2020 y 2021, en concreto, 396,1 millones de euros en 2020 y 660,3 millones de euros en 2021.

A pesar de disponer de los datos de liquidación del presupuesto de 2020, es difícil identificar el crédito ejecutado en cumplimiento del Plan, ya que su dotación nunca fue asociada a partidas presupuestarias concretas con cargo a las cuales se iban a financiar estas medidas, como sí se detallan en otros planes.

Sin embargo, está claro que los 396,1 millones de euros para 2020 se han traducido solo parcialmente en crédito adicional para ese ejercicio. De hecho, al presentarse el Plan ya se indicaba que el crédito presupuestario asignado a algunas medidas ya se había contraído durante el primer semestre de 2020, por un importe total de 91,8 millones de euros, es decir, el 23% de los 396,1 millones de euros asignados el Plan de Choque al ejercicio 2020.

De ese importe de 91,8 millones de euros, 30 millones sí suponían un incremento del presupuesto 2020, al tratarse de créditos extraordinarios concedidos por el Real Decreto-Ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social de la COVID-19 a favor del Ministerio de Ciencia e Innovación para transferir fondos al Instituto de Salud Carlos III (ISCIII) y al Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) por importes de 25,2 y 4,4 millones de euros, respectivamente. Mientras que el resto de las partidas suponían una reasignación del crédito preexistente.

Por otra parte, el Ministerio de Ciencia e Innovación ha informado de que algunas de las medidas contenidas en el plan previstas para 2020 se están ejecutando en 2021.

Además, en sentido contrario habría actuado en 2020 la Agencia Estatal de Investigación (AEI), el ente que gestiona las principales convocatorias de proyectos consignadas en el Plan Nacional de I+D+I, La AEI ha reducido de manera significativa el volumen de recursos no financieros ejecutados.

En 2020, la AEI presentó, en su cuarto año de presupuesto propio, una tasa de ejecución del 91,7%, 6,3 puntos porcentuales por encima del valor de 2019 (85,4%). Sin embargo, detrás de esta mejora en la tasa de ejecución se encuentra un presupuesto final (créditos iniciales más modificaciones presupuestarias) más reducido en 2020 (año en el que no se producen modificaciones presupuestarias al alza, como en 2019).

El presupuesto final de la AEI experimentó una caída de 195,8 millones de euros, pasando de 687 millones en 2019 a 491 en 2020, un 28,5% menos. El nivel de ejecución del presupuesto de la AEI también evolucionó de manera similar, pasando de 586,7 millones de euros en 2019 a 450,5 en 2020. De esta manera, en 2020, la AEI habría reducido en 136,2 millones de euros (un 23%) el volumen total de recursos ejecutados. 

El capítulo 7, Transferencias de Capital (gasto no financiero), que es el que tiene un mayor peso dentro de los gastos de la AEI, explica esta evolución. En 2020, la asignación presupuestaria final al capítulo 7 disminuyó en 195,1 millones de euros (29% de reducción respecto a 2019), mientras que la ejecución lo hizo en 135,3 millones (24%).

En todo caso, en 2020, la AEI publicó convocatorias que comprometen 740 millones de euros en los próximos años, una cifra mucho más elevada que la media de los compromisos de la agencia en los últimos 10 años.

EL GASTO FINANCIERO CONTINÚA EN NIVELES MÍNIMOS DE EJECUCIÓN

Por otra parte, en 2020 no se observó una mejora en los niveles de ejecución presupuestaria del capítulo de gasto financiero, que continuó presentando uno de los registros más bajos de los últimos 20 años.

De un volumen total de 4.078 millones de euros disponibles en créditos, se ejecutaron tan sólo 1.023 millones de euros en 2020, 32 millones menos que en 2019. De esta manera, la tasa de ejecución presupuestaria pasó del 25,4% al 25,1%, una de las más bajas desde 2000. 

El contraste con los datos observados en la primera década de siglo es, en este sentido, muy importante. Por ejemplo, en el año 2008, se ejecutaron 3.860 millones de euros de capítulo 8, siendo la tasa de ejecución del 79,9%.

El Plan de Choque para la Ciencia y la Innovación del Gobierno recogía una serie de acciones e instrumentos nuevos para mejorar la ejecución del capítulo de gasto no financiero, que están pendientes de concretar.

LOS ORGANISMOS Y AGENCIAS PÚBLICAS EJECUTAN MEJOR QUE LA AGE 

Si se desagregan las cifras entre Administración General del Estado (AGE) y Organismos y Agencias estatales, se observa una enorme disparidad en las tasas de ejecución observadas. Mientras que la tasa de ejecución de los organismos ha mantenido una tendencia constante desde 2000, en torno al 90%, la ratio relativa a la AGE se desplomó de manera progresiva, hasta alcanzar su mínimo histórico en 2017, cuando se situó en el 29,7%.

El año 2017 supuso un punto de inflexión en esta tendencia. La tasa de ejecución del subsector Estado se ha incrementado desde entonces en 8,3 puntos porcentuales, hasta el 38% (el aumento acumulado del gasto efectivamente ejecutado hasta 2020 es de 527 millones de euros).

Por el contrario, la tasa de ejecución del resto de organismos del sector público estatal acumula un retroceso de 1,4 puntos porcentuales desde 2017, aunque sigue presentando un nivel muy elevado (del 86,7% en 2020). Este retroceso se traduce en una reducción acumulada del gasto efectivamente ejecutado por esta parte del sector público estatal de 101 millones desde 2017.

UNA DÉCADA PERDIDA

En el año 2009 se registró el nivel máximo de inversión efectivamente ejecutada en la política de I+D+I por parte del sector público estatal: un total de 8.476 millones de euros, un 81,6% de lo presupuestado ese año. Se repartía en 4.589 millones de euros correspondientes al gasto no financiero y 3.877 millones de euros en gasto financiero.  

Durante los años posteriores, se desplomaron tanto los presupuestos asignados a I+D+I, como su aplicación efectiva, lo que explica que los niveles actuales de inversión sean muy inferiores. En la comparación directa con los datos de 2009, el presupuesto en 2020 fue un 32% inferior (3.316 millones de euros menos), mientras que los recursos efectivamente empleados fueron un 57% menores (4.796 millones de euros menos).

El año 2021 puede acelerar la recuperación de los niveles de inversión del sector público estatal en la política de I+D+I iniciada en 2018, debido al fuerte incremento presupuestario contemplado para esta Política (5.288 millones de euros adicionales, una parte importante de los cuáles forman parte de Next Generation EU), como al hecho que este aumento se destina íntegramente a las partidas de gasto no financiero.

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