INFORME COTEC

El sector público estatal español dispuso en 2023 del mayor presupuesto de la historia para Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+I+d), con un total de 20.305 millones de euros. Se trataba de 5.262 millones más que un año antes, lo que suponía el mayor incremento observado en la serie temporal, tras los también muy relevantes aumentos de 2021 y 2022.

Igualmente, también ejecutó el mayor volumen de recursos de la historia en términos nominales: 11.117 millones de euros. Se trataba de 2.293 millones de euros más que en 2022 (cuando se ejecutaron 8.824 millones).

Pero el crecimiento del presupuesto fue superior al de la ejecución de este. De esta manera, la tasa de ejecución, el porcentaje de presupuesto que efectivamente se emplea, se situó en el 54,8%, reduciéndose desde el 58,7% de 2022.

LOS FONDOS EUROPEOS INCREMENTAN EL PRESUPUESTO Y MODIFICAN SU COMPOSICIÓN

El presupuesto de 2023 para I+D+i+d presentaba dos características singulares, muy vinculadas al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Por primera vez, la mayor parte de los recursos tenía origen europeo (y no nacional). Y, por tercer año consecutivo, los fondos no reembolsables (gasto no financiero) superaban a los reembolsables (gasto financiero).

Aunque los fondos europeos financiados a través del MRR empezaron a presupuestarse en los ejercicios de 2021 y 2022, no es hasta 2023 cuando se convierten en la principal fuente de financiación.
Si en 2022 la gran mayoría del presupuesto para I+D+i+d – el 61,9%- provenía de financiación nacional, y el 38,1% de financiación europea, en 2023 la financiación europea representaba ya el 54,8% del total (y el 45,2% restante era de origen interno).
O, en otras palabras, la totalidad del crecimiento del presupuesto de la política de gasto 46 en el último año se explica por los fondos del Plan de Recuperación. De hecho, los fondos disponibles de origen nacional se han mantenido prácticamente constantes, reduciéndose en 127 millones de euros.

Pero más allá de lo cuantitativo, la entrada de un volumen tan relevante de recursos europeos conduce a cambios cualitativos en la composición del presupuesto. Modifica, además, la composición del presupuesto de la política 46, que pasa de pivotar mayoritariamente sobre el gasto financiero hasta 2020, a hacerlo sobre el gasto no financiero a partir de entonces.

El análisis desglosa los datos agregados, diferenciando, por su distinta naturaleza y evolución, entre gasto no financiero (capítulos del 1 al 7, como pueden ser subvenciones o costes de personal, entre otros) y gasto financiero (capítulo 8, como pueden ser créditos).

Como ha venido siendo habitual, una vez más la tasa de ejecución presupuestaria del gasto no financiero (61,1%) fue superior a la del gasto financiero (42,7%). Sin embargo, llama la atención como la brecha entre ambas se redujo significativamente en 2023. En 2022 la tasa de ejecución del gasto no financiero había sido muy superior - del 76,4%-, y la del financiero había sido muy inferior - del 32,2%-.

La tasa de ejecución del gasto financiero continúa la senda creciente que se inició en 2017. En 2023 mejoró 10,5 puntos porcentuales, siendo la mayor subida de toda la serie, alcanzando la ya mencionada tasa de ejecución del 42,7%, que no se observaba desde 2015. Aunque la mejora de la ejecución del gasto financiero es previa – y, por lo tanto, puede deberse también a otros factores, vinculados a la gestión- su aceleración coincide en el tiempo con las subidas del tipo de interés de los mercados financieros que han ocurrido desde el inicio de la pandemia. Ante escenarios de tipos altos, los agentes encuentran más atractivas las condiciones crediticias de los gastos del capítulo 8 del presupuesto y acuden a este tipo de financiación.

Por el contrario, el gasto no financiero experimenta una notable bajada en su tasa agregada de ejecución de 15,3 puntos porcentuales en 2023, hasta situarse en el 61,1%, el porcentaje más bajo de la serie histórica. Aunque tradicionalmente el ritmo de ejecución de estos capítulos de gasto ha sido muy alto, la entrada de los fondos europeos explica esta reducción: el gasto no financiero de origen europeo reduce su tasa de ejecución hasta el 50,3% (desde el 70,4% en 2022).

Por su parte, los fondos no financieros de origen nacional mantienen su tradicional alto ritmo de ejecución (incluso lo aumentan en 2023, hasta el 87,4%).

La mayor parte de los fondos europeos se ejecutan dentro de los capítulos de gasto no financiero, sin embargo, este año el peso del gasto financiero proveniente de fondos europeos es significativo. A pesar de que los fondos reembolsables (ingresos financieros) no empezarán a ejecutarse hasta 2024, los fondos no reembolsables (ingresos no financieros) pueden ejecutarse contablemente como gasto financiero. De los 11.123 millones de euros presupuestados con fondos europeos, el 14,9% (1.656 millones de euros) se clasifican como gasto financiero y el resto (9.467 millones de euros) como no financiero.

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS NO EJECUTADOS EN 2023

La bajada en el ritmo de ejecución de los fondos europeos ha provocado que la composición por tipo de gasto del presupuesto no ejecutado haya cambiado. Si en 2022 teníamos una mayoría de gasto financiero entre lo no ejecutado (siete de cada diez euros no ejecutados eran financieros), entre los recursos disponibles en 2023 para I+D+I+d que finalmente no se emplearon (un total de 9.188 millones de euros), cuatro de cada diez corresponden a gasto financiero (3.993 millones de euros) y seis de cada diez corresponden a gasto no financiero (5.195 millones de euros).

Casi el 80% de los recursos financieros no empleados corresponden a fondos nacionales, mientras que más del 90% del gasto no financiero no ejecutado provienen de fondos europeos (4.708 de los 5.195 millones de euros). Estos recursos no se pierden, puesto que la normativa comunitaria permite que los fondos europeos no ejecutados en 2023 puedan ejecutarse en posteriores ejercicios.

En cuanto a la distribución de los recursos no ejecutados por agentes, los ministerios de Industria, Comercio y Turismo; de Asuntos Económicos y Transformación Digital; además del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) y la Agencia Estatal de Investigación (AEI), concentran la mayor parte de la inejecución del gasto no financiero. Por su parte, los ministerios de Ciencia e Innovación, y, de nuevo, el de Industria, protagonizan la del gasto financiero.

Respecto al desglose del gasto no financiero por capítulos, el grueso de la no ejecución se concentra en las transferencias de capital (4.226 millones de euros) y en inversiones reales (800). En tercer lugar, no se ejecutaron 108 millones de euros del capítulo de gastos de personal, de los cuales 54 millones corresponden al CSIC, 31 millones a contrataciones del Ministerio de Ciencia e Innovación para el PERTE Aeroespacial, 8 millones al Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas, y 4 millones al Instituto de Salud Carlos III.

El Ministerio de Ciencia e Innovación presentó la mejor tasa de ejecución presupuestaria de los fondos europeos dedicados a la Política de gasto 46 (del 97%, implementó 1.103 millones de euros de los 1.133 millones de gasto no financiero europeo presupuestados para 2023). Sin embargo, su tasa de ejecución agregada quedó muy deslucida (cae hasta el 62%), una vez considerados también los fondos de origen nacional (deja de ejecutar 729 millones de euros de gasto no financiero y, sobre todo, 2.364 del capítulo financiero).
Los ministerios de Industria, Comercio y Turismo y de Asuntos Económicos y Transformación Digital son los principales gestores de los fondos europeos de la Política de gasto 46. Sin embargo, presentan bajas tasas de ejecución, con un 31% y un 55% respectivamente, dejando sin ejecutar un total de 4.866 millones de euros. Al incluir los fondos de origen nacional, la tasa de ejecución agregada para ambos ministerios se situó en el 49%, dejando sin ejecutar 4.115 millones de euros de gasto no financiero y 1.629 millones de euros del capítulo financiero.

BALANCE 2020-2023

Los fondos europeos están detrás del gran salto que la financiación pública a la I+D+I+d experimenta desde 2020. Los fondos realmente ejecutados pasan de 3.680 millones de euros en 2020 a 11.117 en 2023 (7.437 de aumento). Dos tercios – el 67%- de estos recursos ejecutados adicionales (4.759 millones de euros) provienen precisamente de los fondos europeos. El tercio restante lo aportan el incremento de la ejecución de los fondos nacionales (981 millones de recursos no financieros, y 871 millones de recursos financieros adicionales).

FUTURO INCIERTO PARA LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA I+D+I+D

El análisis de Cotec advierte de que han sido necesario esperar 13 años -y disponer de fondos europeos- para que España consiga superar los anteriores niveles máximos de recursos presupuestados y ejecutados para I+D+i+d, alcanzados en 2009.

La Fundación advierte además de que “los fondos NextGen estarán disponibles durante un periodo limitado de tiempo, de modo que será necesario reemplazarlos por otro eventual futuro mecanismo europeo o por otros fondos de origen nacional si se quiere dar cumplimiento tanto al compromiso de la Ley de la Ciencia de seguir incrementando la financiación pública de la I+D+i en el medio plazo, como a los objetivos de la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación de converger con Europa en I+D+i”.

En este contexto, la actualización del Programa de Estabilidad 2023-2026, recientemente presentado por España a la Comisión Europea, genera dudas importantes. En realidad, España prevé destinar en 2026 a las actuaciones de carácter económico (entre ellas, la política de gasto 46) una fracción de su PIB incluso menor que antes de la pandemia, por lo que no parece que se vaya a poder contar con recursos públicos adicionales suficientes para sustituir los actuales fondos europeos.