OBSERVATORIO

El sector público estatal español dispuso en 2025 del mayor presupuesto de la historia para actividades de Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+i+d), lo que se conoce como “política de gasto 46” (PG46), con un total de 20.511 millones de euros. Tras la aplicación de las distintas modificaciones de crédito a lo largo del año, el volumen final de recursos disponibles superó en cerca de 580 millones de euros al de 2024 y se situó por encima del anterior máximo de 2023 (que estaba en los 20.479 millones).

Más relevante aún es la cifra de recursos efectivamente ejecutados: en 2025 se reconocieron obligaciones por valor de 15.676 millones de euros, lo que supone superar en más de 2.000 millones el récord histórico alcanzado en 2024 (13.606 millones). La inversión ejecutada en I+D+i+d con cargo a la política 46 vuelve, por tanto, a marcar un nuevo máximo y consolida la tendencia ascendente iniciada tras la pandemia.

El hecho de que la ejecución haya crecido mucho más que el presupuesto – un 15,2% frente a un 2,9% interanual-, se traduce en una nueva mejora de la tasa de ejecución presupuestaria. El porcentaje del presupuesto que se emplea sube hasta el 76,4% del total, el nivel más alto desde 2009 y más de ocho puntos por encima del dato de 2024 (68,3%). Es el segundo año consecutivo de mejora y deja muy atrás los niveles inferiores al 65% que se registraron entre 2011 y 2023.

LOS FONDOS EUROPEOS DEJAN DE SER LA PARTE FUNDAMENTAL DEL PRESUPUESTO

El presupuesto de 2025 de la política de gasto 46 presenta un gran cambio estructural en su composición: los fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) dejan de ser la pieza fundamental del presupuesto. Tras tres años en los que su relevancia fue incrementándose, del 38% en 2022 al 56,3% en 2024, en 2025 el peso de los fondos MRR se reduce casi a la mitad y pasan a representar solo el 31,9% del presupuesto total, frente al 68,1% de los fondos de origen nacional. En otras palabras, los fondos de origen nacional vuelven a ser la fuente principal de recursos para I+D+i+d, como había sido habitual.

En términos absolutos, los fondos europeos disponibles caen desde los 11.218 millones de euros en 2024 hasta los 6.544 millones en 2025: una reducción de 4.675 millones. Sin embargo, la caída de fondos del MRR no se traduce en una contracción del presupuesto total de la PG46. El motivo es que los fondos de origen nacional aumentan en 5.253 millones de euros (+60% interanual, hasta 13.968 millones) y compensan con creces la caída del presupuesto financiado a través del MRR.

El cambio tiene dos lecturas. Por un lado, marca el inicio del relevo entre la financiación europea extraordinaria y los recursos nacionales ordinarios, una transición que la propia Fundación Cotec viene demandando desde hace varios ejercicios. Por otro, esa sustitución no es neutral: como veremos a continuación, el grueso del esfuerzo nacional adicional se ha concentrado en un capítulo muy específico (el gasto en defensa), y ha supuesto, además, un cambio en la naturaleza de los fondos (el gasto financiero vuelve a ser mayoritario dentro de la PG46).

EL GASTO EN I+D LIGADO A LA DEFENSA SE TRIPLICA Y PASA A SUPONER CASI EL 30% DEL PRESUPUESTO DE LA Pg46

Detrás del salto en los recursos disponibles de origen nacional hay una palanca principal: el gasto en I+D vinculado a defensa, que pasa de 1.842 millones de euros en 2024 a 6.000 millones en 2025. En un solo año el presupuesto destinado a este tipo de actuaciones se multiplica por más de tres (+226%), un crecimiento muy superior al de cualquier otro componente de la política 46.

Como consecuencia, el peso de la I+D relacionada con defensa sobre el presupuesto total de la PG46 pasa del 9,2% en 2024 al 29,3% en 2025. Es decir, lo que históricamente fue una partida estable en el entorno del 6%-9% del presupuesto se convierte en un año en casi una tercera parte de este. Si en 2024 el MRR multiplicaba por seis al gasto en I+D vinculado a defensa (11.218 frente a 1.842 millones de euros), en 2025 ambas partidas prácticamente se igualan: 6.544 millones del MRR frente a 6.000 millones de defensa.

Además, es relevante señalar que prácticamente todo el gasto en I+D vinculado a defensa se canaliza como gasto financiero: de los 6.000 millones presupuestados en 2025, 5.711 millones (un 95%) corresponden al capítulo 8 (préstamos y anticipos reembolsables a la industria), mientras que apenas 289 millones son gasto no financiero. En el caso de los recursos europeos del MRR la situación es justo la opuesta.

El gasto en I+D vinculado a defensa de la PG46 se canaliza fundamentalmente a través de dos subprogramas presupuestarios:

• Investigación y estudios de las Fuerzas Armadas. Articulado a través del Ministerio de Defensa, concentra la financiación de los grandes Programas Especiales de Modernización (PEM), proyectos plurianuales de desarrollo de capacidades militares, vehículos, plataformas navales, aéreas y de comunicaciones, que se ejecutan en colaboración con la industria española. Se articula mediante instrumentos del capítulo 1 (gastos de personal) y 6 (inversiones reales).
• Apoyo a la innovación tecnológica en el sector de la defensa. Articulado a través del Ministerio de Industria y Turismo, financia préstamos y anticipos reembolsables a empresas españolas para el desarrollo de tecnologías de uso dual y proyectos industriales asociados a los PEM. Es la partida que recoge la mayor parte del esfuerzo presupuestario y la que más contribuye al salto de 2025. Se articula mediante instrumentos del capítulo 8 (activos financieros).

EL GASTO FINANCIERO VUELVE A SER MAYORITARIO Y RECUPERA EL PESO QUE TENÍA ANTES DEL PRTR

La recomposición del presupuesto se aprecia también con claridad en la evolución del peso específico del gasto financiero (capítulo 8, mayoritariamente préstamos y anticipos reembolsables) y del gasto no financiero (capítulos 1-7, subvenciones, inversiones reales, transferencias y gasto corriente). Durante el inicio del periodo de implementación del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), entre 2021 y 2023, el gasto no financiero llegó a representar dos terceras partes del presupuesto de la P46. En 2024 el gasto financiero ya había recuperado parte del terreno perdido (47,9% frente al 52,1% del no financiero), y en 2025 el giro se completa: el peso del capítulo 8 sube hasta el 60,9% del presupuesto total, frente al 39,1% del gasto no financiero.

Detrás de este cambio hay dos dinámicas que conviene analizar en paralelo. Por un lado, los préstamos a la industria asociados al subprograma de apoyo a la innovación tecnológica en defensa explican una parte significativa del incremento del capítulo 8. De hecho, los 5.711 millones de gasto financiero vinculado a defensa equivalen por sí solos a casi la mitad del crédito total del capítulo 8 en 2025 (12.496 millones), lo que evidencia que el subprograma de defensa es el principal motor del repunte del gasto financiero en la PG46. Por otro, los grandes programas habituales de préstamos siguen creciendo. El resultado es una PG46 cuya estructura se parece más a la que había antes del PRTR que a la del periodo 2021-2023, con un matiz importante: el presupuesto es ahora muy superior.

En todo caso, la recomposición del presupuesto hacia un mayor gasto de carácter financiero no implica un deterioro en las tasas de ejecución presupuestaria. De hecho, en 2025 vuelven a mejorar las tasas de ejecución tanto del gasto no financiero como del gasto financiero. El gasto no financiero (capítulos 1-7) alcanza una tasa de ejecución del 79,6%, frente al 72,1% del año anterior, y se acerca al nivel del 80% que no se veía desde 2021. Los capítulos 1 (gastos de personal), 2 (gasto corriente), 3 (gasto financiero ordinario) y 4 (transferencias corrientes) se ejecutan por encima del 93%, las transferencias de capital (capítulo 7) lo hacen al 81% y solo las inversiones reales (capítulo 6) se quedan rezagadas, en el 56%.

La tasa de ejecución del gasto financiero (capítulo 8) sube al 74,4%, diez puntos más que en 2024 y la mejor cifra desde 2008. Frente a un crédito final de 12.496 millones se reconocen obligaciones por 9.293 millones de euros, dejando un volumen de no ejecutado de 3.203 millones. Esta evolución es coherente con el comportamiento de los tipos de interés desde la pandemia. Los préstamos del capítulo 8, ofrecidos en condiciones más ventajosas que las del mercado, ganan atractivo en un entorno de tipos elevados, y esa lógica se mantiene incluso después de que los tipos hayan comenzado a moderarse: siguen en niveles que no se veían desde 2013 y, en cualquier caso, muy por encima del entorno del 0%-2% en que se movieron entre 2015 y 2022, cuando estos préstamos resultaban mucho menos atractivos frente a las opciones de financiación del mercado.

 

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS NO EJECUTADOS EN 2025

A pesar de la fuerte mejora en la tasa de ejecución, una parte significativa del presupuesto sigue sin emplearse. En total, 4.835 millones de euros de la política de gasto 46 no llegaron a ejecutarse en 2025. Eso sí, fueron 1.500 millones menos que en 2024 (6.327 millones) y se trata de la cifra más baja desde 2020.
La inejecución sigue concentrada en el gasto financiero: el 66% del total no ejecutado corresponde a gasto financiero (3.204 millones de euros) y el 34% a gasto no financiero (1.631 millones). En el análisis por capítulos de gasto, la inejecución se concentra en activos financieros (3.203 millones), transferencias de capital (857 millones) e inversiones reales (719 millones).

En cuanto a la distribución por ministerios, las responsabilidades de la inejecución cambian con respecto a 2024. El Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades encabeza la lista del presupuesto no ejecutado con 3.064 millones de euros (sobre un crédito de 7.560 millones, tasa de ejecución del 59,5%), de los que la mayor parte sigue siendo gasto financiero. Le sigue, ya a una destacable distancia, el Ministerio de Industria y Turismo, que mejora su ejecución y, pese a gestionar el mayor crédito (8.928 millones de euros), se queda en 1.026 millones no ejecutados, lo que equivale a una tasa de ejecución del 88,5%. Más atrás aparece el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, con 533 millones no ejecutados (y un 85% de tasa de ejecución). En el lado opuesto, el Ministerio de Defensa ejecuta el 68,3% de sus 333 millones de crédito específico en la PG46, dejando sin ejecutar 106 millones.

Al final de esta nota se incluyen tablas que resumen los principales indicadores presupuestarios de la política 46, organizadas por capítulo de gasto, ministerios y organismos. En concreto, se presenta información sobre el presupuesto ejecutado y no ejecutado, así como las tasas de ejecución. Estas tablas ofrecen una visión sintética y comparada del grado de ejecución alcanzado en los distintos niveles de gestión.

BALANCE DEL CRECIMIENTO 2020-2025: DE LOS FONDOS EUROPEOS AL ESFUERZO NACIONAL EN DEFENSA

La inversión ejecutada con cargo a la política de gasto 46 ha pasado de 3.680 millones de euros en 2020 a 15.676 millones en 2025: un incremento muy relevante, de cerca de 12.000 millones, que coloca el último dato más de cuatro veces por encima del de hace solo cinco años.
Si en 2024 podía decirse que los fondos europeos habían sido el motor del crecimiento histórico de la PG46, el balance que cierra 2025 obliga a matizar esa conclusión.

La composición de ese crecimiento, sin embargo, ya no es la misma. Hasta 2024 el grueso del aumento procedía del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. En 2025 el MRR retrocede y son los recursos nacionales, y, dentro de ellos, el gasto financiero en I+D vinculado a defensa, los que sostienen y amplían el récord.

FUTURO INCIERTO PARA LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA I+D+I+D CIVIL

El análisis de Cotec ya advertía en años anteriores de que los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia estarían disponibles durante un periodo limitado de tiempo y de que, para mantener la senda de crecimiento de la financiación pública de la I+D+i comprometida tanto en la Ley de la Ciencia como en la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación, sería necesario un esfuerzo nacional adicional o, alternativamente, la creación de algún nuevo instrumento europeo. Los datos de 2025 confirman que ese relevo ha comenzado, pero apuntan también a una composición distinta de la que se podía esperar.

El esfuerzo adicional con cargo a fondos nacionales se está concentrando, de forma muy marcada, en el gasto en I+D vinculado a defensa. Una parte considerable del salto agregado de 2025 se explica por este capítulo, mientras que los recursos disponibles para los organismos públicos de investigación civil y para los grandes programas competitivos de la Agencia Estatal de Investigación, el CSIC o el Instituto de Salud Carlos III evolucionan a un ritmo mucho más moderado. La cuestión que se abre de cara a 2026 y 2027, con el cierre completo del Plan de Recuperación, es si España logrará mantener el récord de inversión ejecutada en I+D+i+d una vez se agoten los fondos europeos y, además, qué proporción de esos recursos seguirá orientada a la I+D civil.