INFORME COTEC

El sector público estatal español ejecutó en 2024 la mayor inversión en Investigación, Desarrollo, Innovación y Digitalización (I+D+I+d) en toda la historia: un total de 13.606 millones de euros, superando en casi 2.500 millones el nivel de 2023 (el anterior récord). Esta cifra consolida la tendencia creciente iniciada tras la pandemia y marca un nuevo máximo en términos de recursos efectivamente utilizados.

El de 2024 fue el segundo mayor presupuesto de la historia para actividades de I+D+I+d, lo que se conoce como “política de gasto 46”, con 19.933 millones de euros. El presupuesto contó con unos 547 millones de euros menos que en 2023, el año con el presupuesto más importante, tras aplicar distintas modificaciones de créditos.

La combinación de ambos elementos (un presupuesto algo más bajo y una aceleración en su ejecución) se traduce en un incremento en la tasa de ejecución presupuestaria. De esta manera, el porcentaje del presupuesto que efectivamente se emplea escala hasta el 68,3% del total, el nivel más alto desde 2010, revirtiendo la tendencia descendente de los últimos años.

LOS FONDOS EUROPEOS GANAN PESO Y YA REPRESENTAN CASI DOS TERCIOS DEL PRESUPUESTO

El presupuesto de 2024 para I+D+I+d presentaba dos características singulares, muy vinculadas al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). Por segundo año consecutivo, la mayor parte de los recursos disponibles tenía origen europeo (y no nacional). Y, por cuarto año consecutivo, los fondos no reembolsables (gasto no financiero) superaban a los reembolsables (gasto financiero).

En relación con la primera cuestión, los fondos europeos ya representan el 63,8% del presupuesto total, frente al 36,2% de origen estatal. Este cambio estructural se ha consolidado progresivamente desde 2021, cuando los fondos europeos NextGen EU comenzaron a incorporarse a los presupuestos públicos.

Si en ese primer año representaban un 38,7% del total, su peso ha ido aumentando de forma constante hasta superar con claridad a la financiación nacional desde el año 2023. Mientras tanto, el peso relativo de los recursos de origen nacional se ha reducido de forma sostenida. En comparación con 2021, la financiación estatal ha perdido más de 25 puntos porcentuales en su participación sobre el total.

De esta manera, los niveles récord de presupuesto destinado a I+D+I+d en los últimos años han sido posibles fundamentalmente gracias a la financiación extraordinaria procedente de Europa. Los fondos disponibles de origen nacional también han aumentado, pero lo han hecho en menor medida. En concreto, desde 2021 el presupuesto se incrementa en 7.184 millones de euros, la mayor parte de estos recursos adicionales son de origen europeo (6.291M€), y una parte más pequeña de origen nacional (893 M€).

Pero más allá de lo cuantitativo, la incorporación de los fondos europeos ha provocado un cambio estructural en la composición del presupuesto de la política de gasto 46. Hasta 2020, el presupuesto se basaba mayoritariamente en instrumentos financieros. A partir de 2021, con la llegada del Plan de Recuperación, el gasto no financiero (como subvenciones, inversiones reales o costes de personal) pasó a ocupar una posición central.

Entre 2021 y 2023, el gasto no financiero se convierte en claramente mayoritario, llegando a representar dos terceras partes (el 66%) del presupuesto en 2023. Sin embargo, en 2024 se produce un giro significativo en esta tendencia: el gasto financiero (capítulo 8) recupera protagonismo y alcanza el 47,9% del presupuesto total, frente al 52,1% del gasto no financiero que, aun así, sigue siendo más relevante.

Este cambio se explica por la evolución interna de los propios fondos europeos. Además de que su peso sigue aumentando, la proporción de estos fondos que se presupuestan como gasto financiero ha crecido con fuerza: ha pasado de un 15% en 2023 a un 42,7% en 2024, según los últimos datos disponibles. Es decir, no solo hay más fondos europeos, sino que una parte creciente de ellos se canaliza a través de instrumentos financieros. Este fenómeno altera el equilibrio entre capítulos de gasto y anticipa un escenario con mayor protagonismo para el crédito como herramienta de financiación de la I+D+I+d.

MEJORAN LAS TASAS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL GASTO NO FINANCIERO Y AÚN MÁS INTENSAMENTE DEL FINANCIERO

En 2024 se registró una mejora muy significativa en las tasas de ejecución tanto del gasto no financiero como del gasto financiero en la política de I+D+I+d. Ambos tipos de gasto alcanzaron sus mejores resultados desde hace varios años, reduciendo la brecha que los ha separado históricamente.

El gasto no financiero (capítulos 1 a 7) alcanzó una tasa de ejecución del 72,1%, recuperándose tras el mínimo registrado en 2023 (61,3%), aunque aún lejos de los niveles superiores al 90% que fueron habituales hasta 2020.

Pero la evolución más llamativa se produjo en el caso del gasto financiero (capítulo 8), cuya tasa de ejecución subió hasta el 64,1%. Se trata no solo de un avance de más de 21 puntos respecto al dato de 2023 (42,7%), sino también de la mejor tasa de ejecución presupuestaria del gasto financiero desde 2010, cuando se situó en el 70,7%. Esta recuperación es aún más relevante si se tiene en cuenta que el gasto financiero había caído a mínimos históricos en la segunda mitad de la década pasada, llegando al 18,1% en 2017.

Esta mejora en la ejecución del capítulo financiero puede explicarse por la combinación de dos factores clave. Por un lado, una mayor agilidad en la gestión administrativa, que ha permitido movilizar con más eficacia este tipo de instrumentos tras años de baja ejecución. Pero, sobre todo, porque el entorno económico ha cambiado radicalmente.

Desde mediados de 2022, los tipos de interés empezaron a subir, pasando del entorno del 2% a situarse por encima del 5% durante buena parte de 2023 y 2024, según los datos del Banco de España. Incluso tras las bajadas recientes se encuentran en niveles no vistos desde 2013. En un contexto como este, los créditos presupuestarios del capítulo 8 (a menudo ofrecidos en condiciones más ventajosas que las del mercado) se vuelven mucho más atractivos para los agentes económicos.

El motor de esta mejora de la tasa de ejecución presupuestaria del gasto no financiero está en la evolución del gasto no financiero de origen europeo. Este tipo de gasto, que había caído hasta registrar una tasa del 50,2% en 2023, mejora su ejecución en más de 11 puntos, alcanzando un 61,7% en 2024.

En todo caso, a pesar de este avance, los fondos no financieros de origen europeo siguen presentando niveles de ejecución presupuestaria considerablemente inferiores a los de origen nacional, cuya tasa volvió a crecer en 2024 hasta el 88,9%.

DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS NO EJECUTADOS EN 2024

Aunque la ejecución presupuestaria mejora de forma significativa en 2024, una parte importante del presupuesto de la política de gasto 46 sigue sin utilizarse. En total, 6.327 millones de euros asignados a I+D+I+d no llegaron a ejecutarse.

A diferencia de 2023, cuando la mayor parte del gasto no ejecutado era de carácter financiero, en 2024 la distribución entre gasto financiero y no financiero es mucho más equilibrada: el 54% del total no ejecutado corresponde a gasto financiero (3.425 millones de euros) y el 46% a gasto no financiero (2.902 millones de euros).

Por origen, los fondos europeos siguen concentrando la mayoría de los recursos no ejecutados: 3.411 millones de euros, frente a 2.916 millones de fondos nacionales. Es decir, algo más de la mitad del presupuesto no ejecutado procede de financiación europea.

Estos recursos no se pierden: la normativa comunitaria permite que los fondos europeos no ejecutados puedan aplicarse en ejercicios posteriores, lo que otorga cierta flexibilidad a la planificación y ejecución de la política 46 en el marco del Plan de Recuperación.

En cuanto a la distribución por agentes, la inejecución del gasto sigue muy concentrada en un pequeño grupo de ministerios:

• El Ministerio de Ciencia e Innovación encabeza la lista con 1.882 millones de euros no ejecutados en gasto financiero y 615 millones en gasto no financiero.
• El Ministerio de Industria y Turismo, con 1.098 millones en gasto financiero y 1.385 millones en gasto no financiero.
• El Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, con 445 millones y 680 millones respectivamente.
• Entre los organismos, sobresale el Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC), con 368 millones de euros no ejecutados, seguido de la Agencia Estatal de Investigación (36,8 millones), el Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial Esteban Terradas (58,5 millones), el Instituto de Salud Carlos III (42 millones), y el Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas (CIEMAT), con 32,8 millones.

Por último, el análisis por capítulo de gasto muestra que la inejecución en 2024 se concentró en tres grandes partidas: activos financieros (3.425 millones de euros), transferencias de capital (1.961 millones) e inversiones reales (837 millones). Estos tres capítulos acumulan más del 90% del gasto no ejecutado del ejercicio. En contraste, los capítulos más vinculados al funcionamiento ordinario de las instituciones —como personal, bienes y servicios o transferencias corrientes— presentan tasas de ejecución superiores al 88%.

El Ministerio de Ciencia e Innovación volvió a ser el que presentó la mejor tasa de ejecución del gasto no financiero en la política de gasto 46, con un 86%, pero su tasa de ejecución total se vio penalizada por el bajo desempeño del gasto financiero (22%) y cayó hasta el 64%. En total, dejó sin ejecutar 2.497 millones de euros, de los cuales 1.882 millones corresponden a instrumentos financieros. En términos de origen de los fondos, ejecutó el 66% de los recursos europeos asignados y el 63% de los fondos nacionales.

Los ministerios de Industria y Turismo y Transformación Digital y Función Pública gestionaron también volúmenes significativos de recursos y presentaron tasas de ejecución más equilibradas. Industria ejecutó el 67% del total, con un 75% en gasto financiero y un 58% en gasto no financiero, mientras que Transformación Digital alcanzó un 77% global, con una destacada ejecución del gasto financiero (84%). A pesar de ello, ambos ministerios dejaron sin ejecutar una cifra combinada superior a los 3.600 millones de euros, concentrada mayoritariamente en fondos europeos.

Al final de esta nota se incluyen tablas que resumen los principales indicadores presupuestarios de la política 46, organizadas por capítulo de gasto, ministerios y organismos. En concreto, se presenta información sobre el presupuesto ejecutado y no ejecutado, así como las tasas de ejecución. Estas tablas ofrecen una visión sintética y comparada del grado de ejecución alcanzado en los distintos niveles de gestión.

BALANCE 2020-2024

Los fondos europeos han sido el claro motor del fuerte crecimiento que ha experimentado la financiación pública efectivamente ejecutada destinada a I+D+I+d desde 2020. En estos cinco años, la inversión ejecutada con cargo a la política de gasto 46 ha pasado de 3.680 millones de euros en 2020 a 13.606 millones en 2024, lo que supone un incremento de 9.926 millones de euros.

De este aumento, 7.807 millones (el 79%) proceden de los fondos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), que han pasado de no estar presentes en 2020 a aportar casi 8.000 millones en 2024. En contraste, el crecimiento de los recursos de origen nacional ha sido mucho más moderado: 2.119 millones de euros más entre 2020 y 2024.

FUTURO INCIERTO PARA LA FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA I+D+I+D

El análisis de Cotec advierte de que han sido necesario esperar 13 años (y disponer de fondos europeos) para que España consiga superar los anteriores niveles máximos de recursos presupuestados y ejecutados para I+D+I+d, alcanzados en 2009.

La Fundación advierte además de que los fondos NextGen estarán disponibles durante un periodo limitado de tiempo, de modo que será necesario reemplazarlos por otro eventual futuro mecanismo europeo o por otros fondos de origen nacional si se quiere dar cumplimiento tanto al compromiso de la Ley de la Ciencia de seguir incrementando la financiación pública de la I+D+I en el medio plazo, como a los objetivos de la Estrategia Española de Ciencia, Tecnología e Innovación de converger con Europa en I+D+I.

En este contexto, la actualización del Programa de Estabilidad 2023-2026, presentado por España a la Comisión Europea, genera dudas importantes. En realidad, España prevé destinar en 2026 a las actuaciones de carácter económico (entre ellas, la política de gasto 46) una fracción de su PIB incluso menor que antes de la pandemia, por lo que no parece que se vaya a poder contar con recursos públicos adicionales suficientes para sustituir los actuales fondos europeos.